關(guān)鍵詞：電力普遍服務(wù)；實(shí)施主體；利益補(bǔ)償

 

中圖分類號(hào)：F272.3　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

 

我國(guó)電力體制改革后，電力普遍服務(wù)的主體不可避免的發(fā)生了變化。在原先政企不分的條件下，電力普遍服務(wù)作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品由電力企業(yè)通過(guò)交叉補(bǔ)償進(jìn)行。電力市場(chǎng)化改革后，電力產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了縱向分割，輸配電領(lǐng)域仍是自然壟斷性，而發(fā)電領(lǐng)域、供電領(lǐng)域引入了競(jìng)爭(zhēng)。但電力普遍服務(wù)不僅涉及輸配電企業(yè)。還涉及發(fā)電、供電企業(yè)，而這些企業(yè)以市場(chǎng)導(dǎo)向經(jīng)營(yíng)，以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，沒(méi)有提供公共產(chǎn)品的內(nèi)在動(dòng)力。但電力普遍服務(wù)作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，對(duì)于維護(hù)社會(huì)公平，提高社會(huì)福利是必不可少的。國(guó)家在電力體制改革初就把電力普遍服務(wù)作為改革中應(yīng)實(shí)施的內(nèi)容。2002年國(guó)務(wù)院在國(guó)發(fā)[2002]5號(hào)文件提出了國(guó)家電監(jiān)會(huì)的職責(zé)之一是“負(fù)責(zé)監(jiān)督社會(huì)普遍服務(wù)政策的實(shí)施”。那么在電力市場(chǎng)化改革后，電力普遍服力的主體主要包括哪些，如何促使它們提供普遍服務(wù)呢?筆者擬對(duì)上述內(nèi)容進(jìn)行分析。

 

一、電力普遍服務(wù)的含義

 

普遍服務(wù)的概念最早由電信行業(yè)提出。1907年，美國(guó)電話電報(bào)公司(AT&T)提出“一個(gè)系統(tǒng)、一個(gè)政策、普遍服務(wù)”的口號(hào)，隨后，電信普遍服務(wù)概念開(kāi)始在各國(guó)電信行業(yè)流行，世界各國(guó)紛紛制定自己的電信普遍服務(wù)內(nèi)容和目標(biāo)。20世紀(jì)80年代末，國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)在“普遍服務(wù)和電信資費(fèi)的改革”的報(bào)告中，將電信普遍服務(wù)定義為“任何人在任何地方、任何時(shí)候都能以承擔(dān)得起的價(jià)格享受電信服務(wù)，而且服務(wù)質(zhì)量和資費(fèi)一視同仁。”后來(lái)，普遍服務(wù)廣泛用于一些公用事業(yè)中，如供水、醫(yī)療、郵電、公共交通、基礎(chǔ)教育等。普遍服務(wù)的目標(biāo)就是為了維護(hù)全體公民的基本權(quán)益，縮小貧富差距，通過(guò)制定法律和政策，使得全體公民無(wú)論居住在本國(guó)的任何地方，都能以普遍可以接受的價(jià)格，獲得某種能夠滿足基本生活需求和發(fā)展的服務(wù)。

 

電力為社會(huì)提供普遍服務(wù)包括三層含義：一是可獲得性，即無(wú)論何時(shí)何地，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫诫娏Φ姆?wù)；二是非歧視性，即所有用戶都應(yīng)當(dāng)被同等對(duì)待；三是可承受性，即服務(wù)的價(jià)格應(yīng)當(dāng)為大多數(shù)用戶所能夠接受。國(guó)家電監(jiān)會(huì)將電力普遍服務(wù)定義為“國(guó)家制定政策，采取措施，確保所有用戶都能以合理的價(jià)格，獲得可靠的、持續(xù)的基本電力服務(wù)”。

 

二、我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)普遍服務(wù)的主體變遷

 

(一)電力體制改革前我國(guó)電力普遍服務(wù)的主體

 

電力體制改革前，我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)是垂直壟斷的運(yùn)營(yíng)體制，電力發(fā)、輸、配、售環(huán)節(jié)未分開(kāi)，電力產(chǎn)業(yè)實(shí)行垂直經(jīng)營(yíng)，政企不分，國(guó)家經(jīng)營(yíng)著各電力企業(yè)，各電力企業(yè)并不具有電價(jià)定價(jià)權(quán)，各環(huán)節(jié)成本與利潤(rùn)的核算沒(méi)有獨(dú)立進(jìn)行，因此，在電力改革以前，我國(guó)電力普遍服務(wù)的主體是作為垂直一體化經(jīng)營(yíng)的電力產(chǎn)業(yè)，而政府則在電力企業(yè)普遍服務(wù)的過(guò)程中制定電價(jià)。然而實(shí)際上，改革以前電力產(chǎn)業(yè)是政企不分的，所以與其說(shuō)電力產(chǎn)業(yè)是普遍服務(wù)的提供的主體，不如說(shuō)政府是電力普遍服務(wù)的主體。此時(shí)普遍服務(wù)的費(fèi)用是由電力企業(yè)采取交叉補(bǔ)貼的方式支付。

 

盡管電力普遍服務(wù)在政企不分的垂直一體化經(jīng)營(yíng)的條件下可得到提供。但是，相對(duì)于規(guī)制者而言，作為壟斷經(jīng)營(yíng)的電力企業(yè)擁有信息優(yōu)勢(shì)，在履行普遍服務(wù)的義務(wù)時(shí)，會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，虛報(bào)成本，索要更多補(bǔ)貼等。此外，自然壟斷條件下對(duì)普遍服務(wù)成本采取交叉補(bǔ)貼的補(bǔ)償方式，似乎對(duì)高成本地區(qū)存在補(bǔ)貼，然而長(zhǎng)期來(lái)看，由于價(jià)格獨(dú)立于成本，交叉補(bǔ)貼對(duì)并不能鼓勵(lì)電力企業(yè)向高成本地區(qū)投資，也不會(huì)對(duì)電力企業(yè)向高成本地區(qū)提供普遍服務(wù)產(chǎn)生有效激勵(lì)。

 

(二)電力體制改革后普遍服務(wù)的主體

 

電力體制改革之后，電力產(chǎn)業(yè)垂直一體經(jīng)營(yíng)局面被被破，發(fā)、輸、配、售分離，并實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)。其中，發(fā)電環(huán)節(jié)和供電環(huán)節(jié)引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，輸配電環(huán)節(jié)仍具有自然壟斷的性質(zhì)?？上攵?，改革前一體化經(jīng)營(yíng)的電力產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)整體承擔(dān)普遍服務(wù)，改革后電力產(chǎn)業(yè)實(shí)行了分割，但電力普遍服務(wù)不可能由電力產(chǎn)業(yè)中某一個(gè)環(huán)節(jié)的企業(yè)來(lái)提供，而是仍然要涉及電力產(chǎn)業(yè)的所有環(huán)節(jié)。因此，改革后電力普遍服務(wù)的實(shí)施離不開(kāi)發(fā)電、輸配電、供電企業(yè)。但電力普遍服務(wù)是一項(xiàng)公共產(chǎn)品，發(fā)電企業(yè)和供電企業(yè)以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，與普遍服務(wù)公共品性質(zhì)是相沖突的。因此，電力體制改革后，電力普遍服務(wù)的實(shí)施主體及補(bǔ)償機(jī)制較之改革前更為復(fù)雜，電力普遍服務(wù)不可能由電力企業(yè)單獨(dú)承擔(dān)，涉及電力普遍服務(wù)的實(shí)施主體包括：政府、電力監(jiān)管部門、發(fā)電企業(yè)、輸配電企業(yè)、供電企業(yè)。

 

三、電力體制改革后普遍服務(wù)的主體及職責(zé)

 

(一)政府

 

由于電力普遍服務(wù)屬于公共產(chǎn)品性質(zhì)，存在市場(chǎng)失靈的可能，因此政府理所當(dāng)然地成為電力普遍服務(wù)的責(zé)任主體。

 

政府在電力普遍服務(wù)中的職責(zé)應(yīng)是主導(dǎo)者、引導(dǎo)者和作為電力普遍服務(wù)的規(guī)制者。

 

1　政府的職責(zé)是界定電力普遍服務(wù)實(shí)施的客體，即普遍服務(wù)的對(duì)象

 

為此，政府應(yīng)從收入、地理位置等角度進(jìn)行調(diào)查，掌握國(guó)家無(wú)電人口數(shù)量及地區(qū)和高成本用電地區(qū)和人口數(shù)量。界定國(guó)家電力普遍服務(wù)實(shí)施的范圍和對(duì)象，并針對(duì)不同地區(qū)、不同收入群體的制定普遍服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、范圍、目標(biāo)。 　 2　政府的職責(zé)還在于建立一個(gè)科學(xué)的電力普遍服務(wù)的實(shí)施機(jī)制

 

政府是電力普遍服務(wù)責(zé)任主體，但普遍服務(wù)的具體實(shí)施和進(jìn)行要通過(guò)各電力企業(yè)，因此政府的作用在于引導(dǎo)、制定政策和監(jiān)管電力企業(yè)進(jìn)行普遍服務(wù)。這就需要政府建立一個(gè)能合理引導(dǎo)各電力企業(yè)實(shí)施普遍服務(wù)的實(shí)施機(jī)制。如建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)承擔(dān)普遍服務(wù)的電力企業(yè)實(shí)施補(bǔ)償，對(duì)電力企業(yè)在普遍服務(wù)過(guò)程中的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督、控制與評(píng)估。

 

3　政府的職責(zé)還要為電力普遍服務(wù)制定相關(guān)激勵(lì)機(jī)制和政策，建立科學(xué)合理的普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制

 

普遍服務(wù)一般是面對(duì)高成本地區(qū)或低收入群體，對(duì)于高成本地區(qū)的普遍服務(wù)，就需要激勵(lì)發(fā)電企業(yè)、輸電企業(yè)積極按照國(guó)家的意圖提供普遍服務(wù)。當(dāng)然這需要政府對(duì)電力企業(yè)提供相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于低收入群體，政府也可以采取直接向貧困用戶、低收入用戶補(bǔ)貼的辦法，在全社會(huì)內(nèi)進(jìn)行交叉補(bǔ)貼。

 

4　政府要提供普遍服務(wù)的公共設(shè)施和建立普遍服務(wù)基金

 

偏遠(yuǎn)地區(qū)，電力公共設(shè)施落后，建設(shè)電力普遍服務(wù)設(shè)施、如延伸電網(wǎng)、電網(wǎng)擴(kuò)建、改建，就近開(kāi)發(fā)發(fā)電資源等，就要補(bǔ)貼資金。此外，為了補(bǔ)貼邊遠(yuǎn)地區(qū)電網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，補(bǔ)貼邊遠(yuǎn)地區(qū)新建發(fā)電企業(yè)和用戶，也需要資金補(bǔ)貼。因此政府成立普遍服務(wù)基金非常有必要。在基金的來(lái)源上，政府要明確確定普遍服務(wù)資金的來(lái)源渠道、收取對(duì)象、基金收取和發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)政府要組織設(shè)立公正、穩(wěn)定、權(quán)威的電力普遍服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，以切實(shí)保障電力普遍服務(wù)基金運(yùn)作的高效與安全。

 

此外，政府還有責(zé)任監(jiān)督電力普遍服務(wù)的過(guò)程、質(zhì)量、內(nèi)容、范圍，當(dāng)然這些職責(zé)是通過(guò)國(guó)家電力監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行(電監(jiān)會(huì))。，電監(jiān)會(huì)可代表政府制定普遍服務(wù)實(shí)施的目標(biāo)、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、范圍等。制定相關(guān)政策及法律法規(guī)，對(duì)普遍服務(wù)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督管理，組織相關(guān)電力企業(yè)具體實(shí)施。

 

(二)電網(wǎng)企業(yè)

 

電力體制改革后，盡管政府是電力普遍服務(wù)的責(zé)任主體，但電力普遍服務(wù)的具體實(shí)施要借助于相關(guān)電力企業(yè)，尤其是電網(wǎng)企業(yè)(輸電網(wǎng)企業(yè)和配電網(wǎng)企業(yè))?？梢哉f(shuō)，目前我國(guó)電力普遍服務(wù)的主要實(shí)施主體應(yīng)該是電網(wǎng)企業(yè)。原因在于：(1)按現(xiàn)行《電力法》第26條規(guī)定：供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)的供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)本區(qū)內(nèi)的用戶有按照國(guó)家規(guī)定供電的義務(wù)，不得違反國(guó)家規(guī)定，對(duì)其營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)申請(qǐng)用電的單位和個(gè)人拒絕供電。因此，從法律上講，電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)在負(fù)責(zé)農(nóng)村電力建設(shè)、電能傳輸、電網(wǎng)運(yùn)行維護(hù)等工作的同時(shí)，必須承擔(dān)普遍服務(wù)責(zé)任。(2)因?yàn)槠毡榉?wù)主要針對(duì)是邊遠(yuǎn)地區(qū)，而邊遠(yuǎn)地區(qū)用電障礙主要是電網(wǎng)問(wèn)題，因此電網(wǎng)延伸、電網(wǎng)擴(kuò)建、改建，就成為實(shí)施普遍服務(wù)主要任務(wù)，從而電力普遍服務(wù)主要任務(wù)就成為電網(wǎng)企業(yè)的任務(wù)。因此電力普遍服務(wù)的實(shí)施主體。(3)電網(wǎng)企業(yè)的仍屬于自然壟斷性質(zhì)，仍是政府經(jīng)營(yíng)，因此應(yīng)從社會(huì)利益最大化出發(fā)，有責(zé)任和義務(wù)貫徹國(guó)家意志，承擔(dān)電力普遍服務(wù)的任務(wù)。

 

(三)發(fā)電企業(yè)

 

電力體制改革后，發(fā)電企業(yè)從輸配電體系中分離，成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體。發(fā)電企業(yè)將電能賣給電網(wǎng)企業(yè)，再由供電企業(yè)向所有用戶供電，因此，傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為發(fā)電企業(yè)不承擔(dān)電力普遍服務(wù)義務(wù)。但結(jié)合我國(guó)發(fā)電企業(yè)的發(fā)展及電力普遍服務(wù)的供給現(xiàn)狀，由于我國(guó)未實(shí)現(xiàn)電力普遍服務(wù)的地區(qū)大多處于偏遠(yuǎn)落后地區(qū)和孤立的小島，因此由發(fā)電企業(yè)承擔(dān)這部分地區(qū)和人口的普遍服務(wù)工作，可解決電網(wǎng)企業(yè)成本過(guò)高、利潤(rùn)虧損等問(wèn)題，有效提高電力普遍服務(wù)實(shí)施程度。

 

從電力產(chǎn)業(yè)鏈的情況來(lái)看，電力普遍服務(wù)的最終結(jié)果是要向符合普遍服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的特定用戶供電，而供電就離不開(kāi)發(fā)電企業(yè)。很明顯，承擔(dān)電力普遍服務(wù)后，發(fā)電企業(yè)是電力普遍服務(wù)的重要實(shí)施主體。

 

四、電力改革后電力普遍服務(wù)實(shí)施過(guò)程中實(shí)施主體存在的障礙

 

(一)代理問(wèn)題引起的障礙

 

現(xiàn)階段，在電力普遍服務(wù)各主體中，政府是責(zé)任主體。各電力企業(yè)是實(shí)施主體。政府作為普遍服務(wù)的責(zé)任主體，為了維護(hù)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，必須借助于各電力企業(yè)來(lái)實(shí)施電力普遍服務(wù)。因此，政府作為委托人委托電力企業(yè)實(shí)施普遍服務(wù)，電力企業(yè)作為代理人代理政府實(shí)施電力普遍服務(wù)。但是電力企業(yè)尤其是發(fā)電企業(yè)和供電企業(yè)，其目標(biāo)是追求利潤(rùn)最大化，輸配電企業(yè)實(shí)際上也有其自身利益的追求。這樣，在電力普遍服務(wù)過(guò)程中，必然與政府的目標(biāo)相偏離，這就需要政府設(shè)計(jì)一套有效的激勵(lì)相容的普遍服務(wù)政策，激勵(lì)電力企業(yè)提供普遍服務(wù)。

 

(二)電力普遍服務(wù)相關(guān)實(shí)施主體利益協(xié)調(diào)的障礙

 

電力普遍服務(wù)涉及到發(fā)電企業(yè)、輸配電網(wǎng)和供電企業(yè)。由于實(shí)施普遍服務(wù)，發(fā)電企業(yè)、輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)要付出較高的成本。如果沒(méi)有外部資金補(bǔ)貼或補(bǔ)貼較少，則發(fā)電企業(yè)的高成本就要通過(guò)提高上網(wǎng)電價(jià)來(lái)彌補(bǔ)；同樣，輸配電企業(yè)的高成本就要通過(guò)提高傳輸費(fèi)用得到補(bǔ)償，供電企業(yè)向用戶收取高電價(jià)。但實(shí)際上，供電企業(yè)向用戶收取的電價(jià)是受規(guī)制的。因此，政府必須要對(duì)提供普遍服務(wù)的發(fā)電企業(yè)、輸配電企業(yè)提供補(bǔ)償。并且還要具體對(duì)發(fā)電企業(yè)、輸配電企業(yè)的補(bǔ)償幅度進(jìn)行深入研究，否則，若各電力企業(yè)利益不協(xié)調(diào)，會(huì)影響電力產(chǎn)業(yè)上下游之間的協(xié)調(diào)配合，不利于普遍服務(wù)的實(shí)施。

 

(三)對(duì)電力普遍服務(wù)相關(guān)實(shí)施主體補(bǔ)償?shù)恼系K

 

電力普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制障礙來(lái)源于兩個(gè)方面：一是補(bǔ)償資金的來(lái)源；二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定問(wèn)題。電力普遍服務(wù)是一種公共產(chǎn)品，單靠市場(chǎng)機(jī)制，是無(wú)法提供的。而政府又不可能直接來(lái)經(jīng)營(yíng)，只能借助相關(guān)電力企業(yè)來(lái)進(jìn)行。而電力體制改革后的電力企業(yè)是作為利潤(rùn)最大化的企業(yè)而存在，如果沒(méi)有補(bǔ)貼，電力企業(yè)不會(huì)參與普遍服務(wù)的提供，普遍服務(wù)的資金必不可少。但目前還需要進(jìn)一步地探索一個(gè)合理的穩(wěn)定的資金來(lái)源渠道。此外，發(fā)電企業(yè)、輸配電企業(yè)在電力普遍服務(wù)過(guò)程承擔(dān)的責(zé)任任務(wù)不同，付出的成本不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該有所區(qū)別，因此制定一個(gè)科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是目前面臨的困難。

 

五、建立激勵(lì)相容、權(quán)責(zé)明晰的電力普遍服務(wù)實(shí)施體制

 

(一)在激勵(lì)方面，拓寬并穩(wěn)定普遍服務(wù)補(bǔ)貼資金來(lái)源

 

補(bǔ)貼資金可來(lái)源于三個(gè)渠道：一是政府財(cái)政撥款；二是從輸電網(wǎng)的銷售收入中提取，實(shí)際由低成本用戶向高成本用戶補(bǔ)貼；三是各類捐贈(zèng)資金。形成電力普遍服務(wù)基金，并成立專門的機(jī)構(gòu)管理。

 

另外，還要建立電力普遍服務(wù)成本補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)實(shí)施電力普遍服務(wù)的相關(guān)電力企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)實(shí)施電力普遍服務(wù)企業(yè)的補(bǔ)償機(jī)制有很多種，包括：國(guó)家政策性銀行可以為提供普遍服務(wù)的電力企業(yè)提供優(yōu)惠貸款，如低息或免息貸款；對(duì)提供普遍服務(wù)的電力企業(yè)進(jìn)行稅收優(yōu)惠或減免。

 

(二)在約束方面，要加強(qiáng)對(duì)各電力企業(yè)普遍服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督

 

由于電力普遍服務(wù)涉及高成本用戶，若電力企業(yè)降低服務(wù)質(zhì)量則可以降低成本，多獲得利潤(rùn)。在信息不對(duì)稱，監(jiān)督不完備的情況下，電力企業(yè)有動(dòng)機(jī)降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以獲取利潤(rùn)最大化。因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)電力普遍服務(wù)實(shí)施主體的監(jiān)督，其中尤其要加強(qiáng)對(duì)輸電網(wǎng)的監(jiān)督。因?yàn)樵谄毡榉?wù)過(guò)程中，輸電網(wǎng)承擔(dān)著前期的輸電網(wǎng)延伸、擴(kuò)建的任務(wù)，如果在此過(guò)程中，輸電網(wǎng)企業(yè)降低工程質(zhì)量，對(duì)今后普遍服務(wù)將產(chǎn)生重大不利影響。另外，在電力普遍服務(wù)過(guò)程中，由于信息不對(duì)稱，相關(guān)實(shí)施主體會(huì)存在機(jī)會(huì)主義行為，夸大普遍服務(wù)的成本，因此，電監(jiān)會(huì)應(yīng)加大普遍服務(wù)地區(qū)的調(diào)查，獲得真實(shí)資料數(shù)據(jù)，根據(jù)不同時(shí)期不同地區(qū)的差別，制定不同的普遍服務(wù)衡量標(biāo)準(zhǔn)，并隨著一些變化的因素動(dòng)態(tài)的調(diào)整，給各實(shí)體主體制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?；蛘撸赡芴峁┙o管制者有關(guān)提供服務(wù)成本的信息，真正有效的竟標(biāo)機(jī)制應(yīng)該能夠解決這個(gè)問(wèn)題。而拍賣機(jī)制是通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的，因此，這種方式簡(jiǎn)單透明、公平，通過(guò)普遍服務(wù)的拍賣，使得電力普遍服務(wù)工作在成本最小化、效用最大化的環(huán)境中順利進(jìn)行。