日前,中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易綱在2018年G30國(guó)際銀行業(yè)研討會(huì)上指出:“為解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)中存在的結(jié)構(gòu)性問題,將加快國(guó)內(nèi)改革和對(duì)外開放,加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù),并考慮以競(jìng)爭(zhēng)中性原則對(duì)待國(guó)有企業(yè)。”次日,國(guó)資委發(fā)言人在2018年前三季度央企經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況發(fā)布會(huì)上強(qiáng)調(diào):“經(jīng)過(guò)改革以后的國(guó)有企業(yè)和其他所有制企業(yè)是一樣的,依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),同等受到法律保護(hù),這與競(jìng)爭(zhēng)中性原則是一致的。”隨后,“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則在國(guó)內(nèi)引起廣泛討論。筆者認(rèn)為,以競(jìng)爭(zhēng)中性原則作為一個(gè)可實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)推動(dòng)國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步深化改革,不僅有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大的目標(biāo),而且也有利于繼續(xù)完善公平合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,為經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)健增長(zhǎng)注入新的活力。

“競(jìng)爭(zhēng)中性”原則旨在建立一個(gè)公平、平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,消除因企業(yè)產(chǎn)權(quán)特征而帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)

在實(shí)踐中,競(jìng)爭(zhēng)中性原則最初由澳大利亞政府在1996年提出,該原則認(rèn)為“政府的商業(yè)企業(yè)不應(yīng)僅因其為政府所有而享有對(duì)其私營(yíng)部門競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的凈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”。在此原則下,澳大利亞政府在其發(fā)布的《聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)中性政策聲明》中,制定了包括國(guó)有企業(yè)公司化改革、稅收中性、債務(wù)中性、盈利率要求、監(jiān)管中性、價(jià)格反映全部成本和投訴機(jī)制等七項(xiàng)措施。2012年,經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)在其發(fā)布的《競(jìng)爭(zhēng)中立:維持國(guó)企和私企之間的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境》中,確認(rèn)了競(jìng)爭(zhēng)中性應(yīng)包括企業(yè)經(jīng)營(yíng)形式、成本確認(rèn)、商業(yè)回報(bào)率、公共服務(wù)義務(wù)、稅收中性、監(jiān)管中性、債務(wù)中性與補(bǔ)貼約束以及政府采購(gòu)等八個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)?？偟膩?lái)說(shuō),競(jìng)爭(zhēng)中性原則旨在確立一個(gè)公平、平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,消除因企業(yè)產(chǎn)權(quán)特征而帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō),對(duì)待國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中性原則,與產(chǎn)權(quán)中性或所有制中性原則是一致的。

改革開放四十年來(lái),針對(duì)國(guó)有企業(yè)的改革一直構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心環(huán)節(jié)之一。歷史上,政府對(duì)國(guó)有企業(yè)相繼推出了放權(quán)讓利、建立現(xiàn)代企業(yè)制度以及抓大放小等重大改革措施,2015年開始又啟動(dòng)了混合所有制改革,希望以國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的多元化促進(jìn)國(guó)有企業(yè)建立起現(xiàn)代企業(yè)制度,通過(guò)各類資本間的取長(zhǎng)補(bǔ)短,提升國(guó)有企業(yè)的效率及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。從數(shù)據(jù)上看,有研究發(fā)現(xiàn),1998年中國(guó)國(guó)有工業(yè)企業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率大約只有相同工業(yè)行業(yè)非國(guó)有工業(yè)企業(yè)的三分之二;通過(guò)國(guó)有企業(yè)抓大放小改革措施的實(shí)施,近年國(guó)有企業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率已超過(guò)非國(guó)有企業(yè)兩成左右。但從全要素生產(chǎn)率來(lái)看,目前國(guó)有企業(yè)的中位數(shù)仍比非國(guó)有企業(yè)低四成左右,而且相當(dāng)部分國(guó)有企業(yè)的全要素生產(chǎn)率相對(duì)非國(guó)有企業(yè)的比值在0.4到1之間,顯示國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)效率仍有較大的提升空間。

此外,我們還需在以下方面加大改革力度。首先,目前國(guó)有企業(yè)所在行業(yè)領(lǐng)域往往存在著進(jìn)入退出的行業(yè)管制政策,民營(yíng)企業(yè)難以進(jìn)入。雖然中央政府于2005年及2010年相繼頒布了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》,提出對(duì)于可以實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)領(lǐng)域,應(yīng)鼓勵(lì)和支持民間資本進(jìn)入,以及在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域要為民間資本營(yíng)造更廣闊的成長(zhǎng)空間,但民營(yíng)企業(yè)仍難以進(jìn)入電信、電力、能源等行業(yè),面臨較高的市場(chǎng)進(jìn)入壁壘。其次,國(guó)有企業(yè)相對(duì)于非國(guó)有企業(yè)存在著明顯的融資成本優(yōu)勢(shì),民營(yíng)企業(yè)特別是中小型民營(yíng)企業(yè),普遍存在融資難融資貴的問題。根據(jù)中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院發(fā)布的2018“降成本”調(diào)研結(jié)果,民營(yíng)企業(yè)銀行貸款成本比國(guó)有企業(yè)高出接近2個(gè)百分點(diǎn),債券融資、股權(quán)融資兩種方式民營(yíng)企業(yè)的融資成本比國(guó)有企業(yè)高出約1個(gè)百分點(diǎn),這使民營(yíng)企業(yè)面臨著較高的成本壓力。再次,國(guó)有企業(yè)相對(duì)非國(guó)有企業(yè)獲得了較多的政府補(bǔ)貼,這不僅造成僵尸企業(yè)的存在,而且也不利于資源向效率更高的部門或企業(yè)流動(dòng)。據(jù)萬(wàn)得數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),2017年A股上市公司獲得政府補(bǔ)貼共計(jì)1302億元,其中中央國(guó)有企業(yè)獲得的政府補(bǔ)助中位數(shù)約為0.2億元,地方國(guó)有企業(yè)的中位數(shù)補(bǔ)助水平也接近0.16億元,但民營(yíng)企業(yè)尚不足0.1億元,顯示出不同類型企業(yè)在資源獲取方面仍存在著一定的差異。最后,國(guó)有企業(yè)的特征及背景有利于其在政府項(xiàng)目獲取、投資回報(bào)考核等方面具有相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)。國(guó)有企業(yè)通常由各級(jí)政府依照法律法規(guī)代表國(guó)家履行出資人的職責(zé),因此與政府存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系;另一方面,政府可能會(huì)出于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、穩(wěn)定就業(yè)等非經(jīng)營(yíng)性目標(biāo)的考慮,對(duì)國(guó)有企業(yè)的投資回報(bào)率等指標(biāo)放寬考核標(biāo)準(zhǔn),從而使非國(guó)有企業(yè)難以平等地展開與國(guó)有企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)。

混合所有制改革是當(dāng)前國(guó)企改革的重要突破口,但所有制改革只有與市場(chǎng)化改革、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入相配合,才能更好地發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)

國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ),是我們黨執(zhí)政興國(guó)的重要支柱和依靠力量。國(guó)有企業(yè)改革要堅(jiān)持有利于國(guó)有資產(chǎn)保值增值、有利于提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、有利于放大國(guó)有資本功能的方向。為此,中央提出了國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革方案,并強(qiáng)調(diào)國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。但我們也應(yīng)看到,混合所有制改革雖然是實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)改革目標(biāo)的一種重要方式,但并不意味著企業(yè)在所有制形式多元化后就能夠自動(dòng)提升生產(chǎn)效率和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。例如,如果其他方面都不發(fā)生改變,而僅僅是在國(guó)有企業(yè)中引入非國(guó)有資本的話,那么有可能出現(xiàn)非國(guó)有資本依賴于國(guó)有企業(yè)的地位來(lái)獲取超額利潤(rùn),卻無(wú)助于國(guó)有企業(yè)內(nèi)部建立起現(xiàn)代公司制度、也無(wú)助于國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)效率提高的情況。歷史數(shù)據(jù)也顯示,國(guó)有企業(yè)的改制、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)程度以及市場(chǎng)化改革之間,存在著一定的協(xié)同效應(yīng)。在競(jìng)爭(zhēng)程度較高和競(jìng)爭(zhēng)程度增強(qiáng)的行業(yè)中,國(guó)有企業(yè)改制能夠提高企業(yè)的產(chǎn)出績(jī)效以及社會(huì)福利水平;但在競(jìng)爭(zhēng)程度較低和競(jìng)爭(zhēng)程度降低的行業(yè)中,以上作用并不明顯,甚至不利于社會(huì)福利的改善。因此市場(chǎng)化程度的提高和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入,將有利于發(fā)揮國(guó)有企業(yè)改制對(duì)社會(huì)福利的積極作用。這意味著,只有在國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)的條件下,國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革才能夠更好地發(fā)揮出應(yīng)有效果。

改革開放以來(lái),中央文件多次提出不同類型企業(yè)間要公平競(jìng)爭(zhēng)。1993年黨的十四屆三中全會(huì)提出,“要為各種所有制經(jīng)濟(jì)平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件,對(duì)各類企業(yè)一視同仁”;2013年黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào),“保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公考公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)”;2018年黨的十九大進(jìn)一步指出,要“全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度,清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法”。這些文件為國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中性原則的提出,提供了理論基礎(chǔ)。

十八大以來(lái),我國(guó)政府通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、商事制度改革等政策實(shí)施,進(jìn)一步降低了民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入壁壘。從2014年到2017年,中國(guó)平均每天新增市場(chǎng)主體4萬(wàn)多戶。根據(jù)世界銀行發(fā)布的數(shù)據(jù),從2013年到2017年,中國(guó)營(yíng)商環(huán)境的世界排名提高了18位,其中開辦企業(yè)便利度上升了65位。這表明,我國(guó)市場(chǎng)改革的實(shí)踐也在逐步按照競(jìng)爭(zhēng)中性的原則進(jìn)行。

“競(jìng)爭(zhēng)中性”所要求實(shí)現(xiàn)的狀態(tài),不會(huì)一蹴而就,而需要長(zhǎng)期深入細(xì)致的推進(jìn),需要各方面的政策設(shè)計(jì)來(lái)保障落實(shí)

近年來(lái),雖然我國(guó)在促進(jìn)國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)公平公正公開競(jìng)爭(zhēng)方面已經(jīng)開展了諸多工作,但競(jìng)爭(zhēng)中性所要求實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)不會(huì)一蹴而就,而需要長(zhǎng)期深入細(xì)致的推進(jìn),期間可能會(huì)涉及到重大利益調(diào)整等問題。在混合所有制改革背景下,競(jìng)爭(zhēng)中性原則的提出,應(yīng)該說(shuō)為改革方案效果的衡量,提供了一個(gè)具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn),這有利于完善中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

在當(dāng)前階段,以競(jìng)爭(zhēng)中性原則為指引,筆者認(rèn)為可進(jìn)一步推進(jìn)以下四個(gè)方面的政策設(shè)計(jì),以更有利于國(guó)有企業(yè)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

首先,深入落實(shí)中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》,分類推進(jìn)不同類型國(guó)有企業(yè)的改革,并將國(guó)有企業(yè)的劃分類型等信息及時(shí)向社會(huì)公布。根據(jù)上述指導(dǎo)意見,國(guó)有企業(yè)將劃分為商業(yè)類和公益類,其中主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè),將重點(diǎn)考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力,可借鑒歐盟競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)確定的市場(chǎng)投資者原則對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域,應(yīng)制定相應(yīng)的負(fù)面清單,對(duì)非國(guó)有企業(yè)能夠進(jìn)入的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié),不應(yīng)設(shè)定有別于國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn);而對(duì)同時(shí)承擔(dān)特殊業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)的國(guó)有企業(yè),則應(yīng)對(duì)業(yè)務(wù)板塊進(jìn)行有效分離,獨(dú)立運(yùn)作、獨(dú)立核算,并對(duì)相應(yīng)信息充分披露,避免各業(yè)務(wù)板塊之間的交叉補(bǔ)貼。

其次,以更大力度實(shí)施國(guó)有企業(yè)混合所有制改革。混合所有制改革有利于國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力,有利于各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。在國(guó)有企業(yè)中引入非國(guó)有資本,還有利于強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束,促使國(guó)有企業(yè)建立起有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu),以滿足不同類型資本的要求。當(dāng)前的混合所有制改革通常在企業(yè)層面進(jìn)行,每一個(gè)國(guó)有企業(yè)中均具有國(guó)有及非國(guó)有資本,其中國(guó)有資本一般會(huì)處于主導(dǎo)地位。為提高國(guó)有企業(yè)活力,以傷其十指不如斷其一指的思路,可以考慮在行業(yè)層面上實(shí)施混合所有制改革,例如國(guó)有資本從行業(yè)內(nèi)某一國(guó)有企業(yè)中逐漸退出并配置到其他行業(yè),從而使這一行業(yè)出現(xiàn)國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)同時(shí)存在的狀態(tài),通過(guò)非國(guó)有企業(yè)帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)壓力,倒逼國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率的提升。

再次,傳統(tǒng)上由國(guó)有企業(yè)控制的電信、電力、鐵路、能源、金融等領(lǐng)域,應(yīng)通過(guò)進(jìn)一步深化改革,使民營(yíng)企業(yè)同樣能夠參與這些市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)。雖然在2005年頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》中便鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入上述行業(yè)領(lǐng)域,但針對(duì)這些行業(yè)出臺(tái)的法規(guī)或政策文件卻組成了阻礙民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入的玻璃門,導(dǎo)致目前這些行業(yè)中仍不存在重要的民營(yíng)企業(yè)。例如2016年電力行業(yè)出臺(tái)了《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》以及《有序放開配電業(yè)務(wù)管理辦法》,其中規(guī)定配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)者不得跨供電營(yíng)業(yè)區(qū)從事配電業(yè)務(wù),配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)者不得同時(shí)經(jīng)營(yíng)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)的發(fā)電企業(yè),而且在改革初期,配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)僅授予國(guó)有企業(yè),通過(guò)以上方式限制了民營(yíng)發(fā)電企業(yè)的發(fā)展以及民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入配電環(huán)節(jié)的機(jī)會(huì)。上述行業(yè)的改革,涉及到的相關(guān)規(guī)定數(shù)量眾多,可能需要大量深入細(xì)致的工作,但在競(jìng)爭(zhēng)中性的原則下進(jìn)行梳理,相信能夠取得突破性的進(jìn)展,切實(shí)保證民營(yíng)企業(yè)等非國(guó)有企業(yè)進(jìn)入上述行業(yè)領(lǐng)域。

最后,應(yīng)切實(shí)將國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)統(tǒng)一納入《反壟斷法》的管制范圍,并按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施《反壟斷法》?！斗磯艛喾ā肥潜Ｗo(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行秩序、充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置決定性作用的重要制度。我國(guó)《反壟斷法》自2008年開始正式施行,其中在第七條規(guī)定了國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè),國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)。在競(jìng)爭(zhēng)中性的原則下,立法機(jī)構(gòu)應(yīng)針對(duì)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)或行業(yè)領(lǐng)域,做出具體的適用除外或法律豁免的規(guī)定;這些行業(yè)或行業(yè)領(lǐng)域之外的國(guó)有企業(yè),則應(yīng)與非國(guó)有企業(yè)適用相同的《反壟斷法》實(shí)施標(biāo)準(zhǔn),以確保不同類型企業(yè)不會(huì)因所有制結(jié)構(gòu)上的差異獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)地位。

10月9日,全國(guó)國(guó)有企業(yè)改革座談會(huì)在北京召開,會(huì)議強(qiáng)調(diào)要從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)新時(shí)代深化國(guó)有企業(yè)改革的中心地位。這意味著國(guó)企改革目前已成為帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步深化改革的牛鼻子。國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中性原則的提出,將使不同所有制類型的企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得同樣的國(guó)民待遇,成為落實(shí)中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革政策的重要抓手,最終將有利于公平公正公開的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建設(shè),并增強(qiáng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行活力。

(作者系山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系主任)